Qu’est-ce que les TEPCV nous disent de l’évolution de l’action publique, des rapports de l’Etat aux territoires ? Quels en sont les effets et, d’ailleurs, comment évaluer ceux-ci ? Quels en ont été les échos au plan international ? Telles sont quelques-unes des questions abordées au cours de la Matinale du 23 février dernier, au Procope (Paris). La 10e et dernière consacrée aux TEPCV avant la présentation des travaux de l’Atelier Energie & Territoires, programmée le 10 mai prochain.

Elle auditionnait Guy Dietrich, directeur de projet pour la transition énergétique au Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer (MEEM, ex-MEDDE), accompagné pour l’occasion de Monica-Isabel Diaz, Architecte urbaniste de l’Etat à la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP), au Ministère du Logement, de l’Egalité des Territoires et de la Ruralité, et de Benoît Boutaud, ingénieur de recherche à l’European Institute for Energy Research (EIFER).

En préambule à cette audition, Philippe Labro a tenu à rappeler la vocation de l’Atelier Energie & Territoires – à savoir : anticiper les mutations en cours au plan énergétique, liées à l’affirmation des stratégies territoriales ; formuler des propositions – et l’ampleur des travaux menés depuis près d’un an avec le concours de son comité scientifique autour des TEPCV et des questions qu’ils soulèvent : dans quelle mesure sont-ils des vecteurs de la transition énergétiques ? Comment en évaluer les effets aussi bien quantitatifs (au regard des émissions de GES, de kWh produits ou évités, d’emplois créés,…) que qualitatifs (au plan de l’ingénierie, de l’implication des habitants, etc.) ? Etc.

Pas moins de dix Matinales, donc, leur ont été consacrées, qui ont été l’occasion d’auditionner autant d’acteurs de territoires (élus, directeurs de services…) ou d’observateurs et animateurs de réseau sur l’appel à projets lancé en septembre 2014 par le MEDDE, ce qui les ont éventuellement motivés à y répondre ; le contenu de leurs propositions ; les implications au plan de la gouvernance territoriale ; leurs intentions en matière d’évaluation ; etc. (Matinales dont les comptes rendus sont accessibles sur ce site de l’Atelier Energie & Territoires).

A quoi se sont ajoutés deux travaux de recherche confiés à des membres du conseil scientifique, l’un sur les TEPCV au regard de l’économie de la fonctionnalité (Christian du Tertre), un 2e sur la sociologie des acteurs territoriaux des TEPCV – la manière dont ils se sont mis en mouvement et ce que cela a induit au plan de la gouvernance territoriale (travail de recherche co-piloté par Alain Bourdin, Jérôme Dubois et Franck Vallérugo).

Pour mémoire, les TEPCV ont fait l’objet d’un appel à projets lancé en septembre 2014 pour une remise des dossiers en décembre 2014, soit à peine trois mois plus tard. Ils s’inspirent en partie des Territoires à Énergie Positive (TÉPos) promus quelques années plus tôt par le Cler (pour en savoir plus sur ce réseau pour la transition énergétique, voir le compte rendu d’une intervention de Yannick Régnier, chargé de projets ; pour y accéder, cliquer ici) avec une différence notable : tandis que ceux-ci concernaient des territoires ruraux, l’appel à projets TEPCV s’adressait aussi bien à de grandes villes et des métropoles.

Précisons encore que l’appel à projets qui leur a donné naissance s’inscrit dans l’article 1 de la loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte : les TEPCV sont donc bien censés participer à celle-ci. L’Etat qui visait 200 TEPCV lauréats, a distingué parmi les autres candidats non retenus des « Territoires en devenir » ou des projets à flécher vers des dispositifs d’aide ou d’accompagnement existant. Chaque lauréat devait bénéficier d’une dotation de 500 000 euros (et jusqu’à 2 millions suivant les actions complémentaires mises en œuvre par la suite) et ce, indépendamment de la taille du territoire concerné.

Si l’appel à projets a eu le mérite d’inciter les territoires à être force de propositions, il a suscité plusieurs objections : à commencer par l’effet d’aubaine qu’a pu représenter le versement d’une même dotation pour des actions que des territoires comptaient de toute façon lancer ; le caractère non cumulatif des subventions qui a eu pour effet de « décélérer » des dynamiques engagées sur des territoires  du fait du coût non anticipé du dispositif (les subventions allouées ne peuvent couvrir que 80% du financement d’une action – et ce, pour faire jouer un effet levier – charge aux collectivités de couvrir le solde, ce que certaines d’entre elles n’avaient pas anticipé lors de l’élaboration de leur budget). Enfin, a pu dominer le sentiment d’une vaste opération de communication : les résultats de l’appel à projets ont donné lieu à une conférence de presse, le 10 mai 2015, au Palais de l’Elysée, tandis que la signature des premières conventions a été aussi médiatisée.

Cette Matinale est donc la 10e et dernière consacrée par l’Atelier Energie & Territoires à cette thématique, avant présentation de ses travaux le 25 avril prochain. Elle auditionnait Guy Dietrich, nommé le 18 août 2015, « directeur de projet chargé de la transition énergétique auprès du secrétaire général du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie [MEDDE] et du ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité, pour une durée de trois ans », par arrêté du Premier ministre, de la ministre du MEDDE et de la ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité. A ce titre, il est chargé de «  la coordination générale du projet de transition énergétique, du suivi administratif, financier et de l’évaluation. Il sera également chargé de faciliter la communication ministérielle. » Auditionné par Alain Bourdin (sociologue et urbaniste, membre du comité scientifique de l’Atelier Energie & Territoires) et Sylvain Allemand (journaliste), il était accompagné de deux autres personnes :

Monica-Isabel Diaz, Architecte urbaniste de l’Etat à la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP), au Ministère du Logement, de l’Egalité des Territoires et de la Ruralité, qui avait participé à une réunion de travail du comité scientifique de l’Atelier Energie & Territoires et que nous avons eu l’occasion d’interviewer pour les besoins du site web du think tank (pour accéder à l’interview, cliquer ici).

– et Benoît Boutaud, ingénieur de recherche à l’European Institute for Energy Research (EIFER), qui a participé à l’ensemble des travaux de l’Atelier sur cette thématique.

La première question a été formulée par Philippe Labro : comment mettre en œuvre une transition énergétique dans un contexte marqué par des prix de l’énergie anormalement bas (un baril du pétrole à moins de 40 dollars ; l’électricité à 25 euros du kilowattheure) ?

– Guy Dietrich : Les prix des énergies fossiles que nous connaissons depuis quelques mois sont effectivement bas, ce qui ne facilite pas la mise en route de la transition énergétique. Les plus sceptiques quant à la nécessité d’un nouveau modèle énergétique ont beau jeu de s’accrocher à cette situation pour convaincre de ne pas s’emballer, de prendre plus son temps pour, au final, ne rien faire.

Pourtant, et même s’il est difficile de lire dans la boule de cristal, on peut considérer que cette baisse des prix de l’énergie n’est pas appelée à durer, que cette situation est conjoncturelle. Un mouvement de fond, d’ordre plus structurel, est à l’évidence enclenché et il est irréversible. La question n’est plus de savoir si nous devons opérer une transition énergétique. Nous n’avons tout simplement plus le choix, d’autant moins qu’à la problématique énergétique s’ajoute celle du réchauffement climatique dû aux émissions de gaz à effet de serre. Nous continuons donc à faire preuve de volontarisme, en empruntant le chemin tracé par la loi relative à la transition énergétique, mais aussi la COP21. La transition énergétique n’est certes pas une révolution à proprement parler (même si ce haut lieu de l’histoire révolutionnaire qu’est le Procope incline à le penser), mais elle s’en rapproche.

Alain Bourdin : Revenons-en plus spécifiquement aux TEPCV pour voir comment ils peuvent contribuer à cette transition énergétique. L’audition procèdera a priori en trois séquences (sans exclure la possibilité de digresser). La première portera sur les objectifs attendus par les pouvoirs publics, l’évolution de l’action publique elle-même, induite par les TEPCV, ce qu’ils changent dans les rapports entre l’Etat, d’une part, les collectivités locales, d’autre part. C’est en tout cas un enjeu sur lequel ont convergé nos discussions au sein du comité scientifique.

La deuxième séquence se penchera plus en détail sur les méthodes de travail entre Etat et collectivités, la manière dont l’appel à projets a été mis en œuvre.

Enfin, la troisième portera sur les effets attendus des TEPCV, ce qu’ils auraient déjà induit. Soit l’enjeu de leur évaluation.

Venons-en donc à la première séquence : au-delà de la mobilisation des territoires, de la valorisation de leurs actions et initiatives, quels objectifs vous êtes-vous fixés en termes de performance énergétique, de production de kilowattheures, d’économie d’énergie au plan national ? On imagine volontiers que les objectifs sont appelés à évoluer, mais qu’en est-il aujourd’hui ?

Guy Dietrich : Les objectifs n’ont pas changé depuis le lancement de l’appel à projets, en septembre 2014. Au-delà d’objectifs chiffrés, il s’agit pour commencer de parvenir à un nouveau partage des responsabilités entre l’Etat et les collectivités territoriales. Ce partage des responsabilités a été déjà amplement engagé depuis les lois de décentralisation de 1982. Des domaines étaient restés à l’écart. C’est le cas de l’énergie. Mais les choses changent. D’un Etat omniprésent et omniscient à travers notamment son opérateur énergétique historique, EDF, et dont la politique énergétique ne donnait pas lieu à des débats parlementaires, on passe à un Etat qui accepte de céder une part importante de ses prérogatives, en prenant acte d’un double mouvement de décentralisation et de territorialisation des politiques énergétiques. La loi sur la transition énergétique est la première occasion depuis bien longtemps à avoir donné lieu à un débat parlementaire sur l’énergie.

Les TEPCV participent de cette volonté de l’Etat de co-construire la politique énergétique avec les collectivités, à travers plusieurs outils de planification : les PCAET (Plans Climat Air Energie Territorial) ou les Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire (SRADDET) prévus par la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République ).

Alain Bourdin : Dans le cadre du travail évoqué en introduction par Philippe Labro, nous sommes donc allés avec Franck Vallérugo et Jérôme Dubois, sur le terrain, à la rencontre de territoires à dessein différents, des métropoles aussi bien que de petites intercommunalités. Force est de constater que cette capacité à se saisir des opportunités offertes par l’Etat est variable, entre la grande métropole qui s’est dotée de longue date d’une politique énergétique et qui dispose d’une ingénierie pour la mettre en œuvre – jusqu’à l’autre extrême où les acteurs manifestent beaucoup de bonne volonté, mais en se sentant somme toute démunis. Cela interroge quant à la capacité de l’Etat à faire face à autant de cas de figure.

Guy Dietrich : Au risque de vous surprendre, si on examine les programmes d’actions contractualisés entre l’Etat et les collectivités dans le cadre des TEPCV, les plus intéressants ne sont pas forcément ceux émanant de grandes métropoles. A l’inverse, des intercommunalités à dominante rurale et même des communes de quelques centaines d’habitants ont su développer des projets, avec une réflexion sous-jacente plus qu’intéressante. Je ne veux pas pour autant occulter l’enjeu de l’ingénierie, qui est un vrai sujet, mais juste, à ce stade de notre audition, il me semblait utile ne pas noircir trop vite le tableau.

Alain Bourdin : Ces cas de figure existent effectivement. Il reste que des collectivités peinent à mettre en place une politique énergétique, faute d’ingénierie. D’autant que des Régions sont elles-mêmes moins mobilisées que d’autres sur cette question.

Guy Dietrich : Ce que je reconnais volontiers. Mais accordons-nous au moins sur le fait que la situation est moins binaire qu’on pourrait le penser avec, d’un côté, des métropoles richement dotées en ingénierie et, donc, à même de mener diverses actions dans un large spectre de domaines, de l’autre, des collectivités rurales qui en seraient dépourvues. Cela étant dit, il y a un vrai sujet : l’ingénierie territoriale, inéquitablement répartie sur notre territoire. Nous essayons de remédier à cette situation. L’Ademe dispose d’une ligne de crédit (de 30 millions d’euros) dédiée aux collectivités TEPCV en panne d’ingénierie. Une centaine de dossiers ont d’ores et déjà été instruits. Quelques dizaines de milliers d’euros sont alloués à chaque collectivité bénéficiaire pour lui permettre de faire appel à de l’ingénierie privée (autrement dit des bureaux d’études). A quoi s’ajoutent des relais traditionnels : les Agences d’urbanisme, qui interviennent déjà auprès de collectivités dépourvues d’ingénierie, ou encore les Parcs naturels régionaux, qui, par définition, mobilisent des équipes d’ingénierie au service des communes rurales situées dans leur périmètre. Par ailleurs, nous avons entamé un tour de France de nos services départementaux (DDT) et régionaux (DREAL) pour former les agents à une fonction de premier conseil auprès des collectivités et d’orientation vers le maquis des divers aides et dispositifs qui peuvent exister.

Benoît Boutaud : De fait, la situation est contrastée. Des projets structurés parviennent à être montés dans des territoires ruraux. C’est le cas de ceux qui participent au réseau TÉPos. Des territoires ont par ailleurs pu bénéficier d’un accompagnement dans la durée de l’Ademe et/ou de leur Région. Quand le triptyque Commune/Ademe/Région se met en place, les résultats sont en règle générale au rendez-vous. Cela étant dit, les TEPCV embrassent large : comme cela a déjà été souligné, l’appel à projets s’adressait à toutes les collectivités qui avaient des actions à mettre en place, qu’elles aient ou non une aussi longue expérience que les TÉPos et l’ingénierie que cela suppose. Il est cependant encore trop tôt pour dire si les TEPCV ayant le moins d’expérience déboucheront sur des programmes d’action structurés.

Alain Bourdin : Puisque vous citez l’Ademe, j’en profite pour en souligner le rôle. Cette agence est plus que jamais active et présente, à l’heure où les Régions tendent, même quand elles ont été pionnières et volontaristes, à s’effacer dans le domaine énergétique.

Sylvain Allemand : Encore un mot sur ce que les TEPCV impliquent au plan de l’action de l’Etat, dans le domaine énergétique, avant d’aborder la 2e séquence de notre audition (sur les modalités concrètes de travail entre l’Etat et les collectivités). Comme vous l’avez indiqué, les TEPCV sont une manière de prendre acte du contexte de décentralisation, mais aussi, serait-on tenté de dire, de cette culture des appels à projet ou à manifestement d’intérêt qui se sont très largement répandus en France comme au niveau européen (à se demander au passage si ce n’est pas la commission européenne et ses DG qui ont introduit cette manière de faire).

Ma question porterait sur la politique économique sous-tendue par ces mêmes TEPCV. De fait, dans TEPCV, il y a CV (pour Croissance Verte) et donc l’idée qu’en plus de la transition énergétique, ils doivent contribuer à la production de richesse (certes conforme à un développement durable, mais de la richesse quand même). Et ce, selon un mécanisme qui n’est pas sans évoquer le fameux démultiplicateur keynésien : l’Etat injecte de l’argent (500 000 euros par territoire lauréat, voire jusqu’à 2 millions selon qu’ils mettent en œuvre d’autres actions), en semblant ensuite parier sur l’effet démultiplicateur de cette injection, au plan macroéconomique. Mais est-ce bien ce mécanisme que l’Etat avait en tête ? Si tel était le cas, n’est-ce pas sous une triple tutelle que vous auriez du être placé : les deux ministères susmentionnés et celui de l’Economie ?

Guy Dietrich : Une nuance pour commencer : dans les faits, ma tutelle ministérielle n’est pas double. Aujourd’hui, la politique des TEPCV relève clairement du MEEM. Rappelons ensuite que le Fonds de financement de la transition énergétique, qui alimente le financement des mesures des TEPCV est, lui, bel et bien placé sous une triple tutelle, celle des Ministères des Finances, de l’Economie et du MEEM. Les TEPCV engagent l’Etat à hauteur de 400 à 500 millions d’euros sur trois années (2015-17), une somme suffisamment importante pour justifier l’implication de Bercy.

Est-ce que, maintenant, cela participe d’une politique keynésienne ? La réponse est oui, clairement oui. Est-il besoin de rappeler le contexte où nous sommes ? La croissance économique est atone, les finances publiques sous contraintes pour l’Etat comme pour les collectivités – du fait notamment de l’explosion des dépenses sociales qui assèchent les ressources des départements et des communes et de la baisse des dotations générale de l’Etat, aussi bien en termes d’investissements que de fonctionnement. Dès lors, les dizaines de millions d’euros investis dans la transition énergétique sur les territoires participent bel et bien d’une logique de relance. Il y a clairement une volonté de la Ministre de relancer l’investissement public local à travers d’autres projets que ceux classiquement privilégiés (aménagement de ronds points ou construction d’autoroutes…). L’enjeu est aussi de permettre la création ou le maintien d’emplois dans un certain nombre de secteurs d’activités.

Cette vision keynésienne n’est pas propre à l’appel à projets TEPCV, mais imprègne l’ensemble de la loi relative à la transition énergétique, qui comporte d’ailleurs aussi la croissance verte dans son intitulé. Certes, et cela ne vous aura pas échappé, ces sommes génèrent des effets d’aubaine : des collectivités vont bénéficier de financements pour des investissements qu’elles auraient de toute façon réalisés.

L’effet démultiplicateur n’en joue pas moins du fait de l’effet levier attendu : dans le cas des TEPCV, les sommes allouées, rappelons-le, ne peuvent couvrir que 80% des dépenses totales, charge aux collectivités de financer le solde. Et encore les 500 000 ne constituent-ils qu’une première tranche. Déjà, des avenants ont été signés avec plusieurs territoires pour porter la subvention à plus d’un million d’euros Les TEPCV créent de toute évidence un appel d’air pour des entreprises à commencer par les fournisseurs d’ampoules LED, de véhicules électriques, ou les entreprises du BTP. Rappelons aussi que la loi relative à la transition énergétique s’est fixée pour objectif, sur la base d’une étude impact préalable, de créer ou de maintenir 100 000 emplois, aux trois quarts dans le domaine du bâtiment (grâce aux actions de rénovation énergétique et thermique, et moyennant un important effort de formation et de qualification des ouvriers et des contremaitres du bâtiment, les nouvelles règlementations nécessitant des savoir-faire nouveaux).

Alain Bourdin : Les TEPCV peuvent-ils avoir un effet démultiplicateur ? Je n’en suis pas personnellement convaincu, même si on perçoit déjà l’effet induit par l’appel à projets sur les actions en matières d’éclairage public, l’un des volets les plus privilégiés par les collectivités pour des motifs qui ne sont pas sans faire question (manifestement, les collectivités sont allées au plus pressé sinon au plus facile, pour contourner l’impossibilité de cumuler des subventions publiques sur une même action). Après tout, pourquoi pas : cela a au moins des effets immédiats. Reste que ce sont des effets d’un autre type que ceux attendus de l’effet démultiplicateur.

Mais venons-en à notre deuxième séquence en mettant, cette fois, sur la sellette Monica-Isabel Diaz, qui, au cours d’une intervention dans le cadre des travaux du comité scientifique avait introduit la notion de « communauté régionale de travail ». Cela m’a évoqué ce que les promoteurs du développement économique territorial s’emploient à faire, à savoir passer d’une culture de silo, d’une organisation sectorielle de l’économie, à une logique d’écosystèmes et donc plus de transversalité. Y-a-t-il dans cette notion quelque chose qui relèverait de cette logique ? Nous aimerions le savoir d’autant plus que, et je vous prie d’excuser le coté acerbe de la remarque, quand on va sur le terrain, force est de constater l’inertie sinon les difficultés de services déconcentrés de l’Etat à s’impliquer auprès des TEPCV. Si certains se montrent proactifs, en revanche plusieurs interlocuteurs au sein de ces services ont semblé être dans l’expectative…

Monica-Isabel Diaz : Le vocable «  communauté régionale de travail » est effectivement utilisé et ce, par la ministre en personne. Elle rend bien compte de la réalité, même avec les bémols que vous évoquez : ces communautés ne chôment pas ! Elles se sont constituées très rapidement et ont été fortement mobilisées depuis le lancement de l’appel à projets, pour répondre aux interrogations des candidats potentiels, faire remonter les candidatures, répartir celles-ci entre TEPCV, Territoires en devenir et actions à flécher vers des financeurs adaptés. Présidées par les Préfets de Régions, elles associent la DREAL, les DDT (pour leur connaissance des territoires) et l’Ademe (pour son expertise sur les questions énergétiques). Elles se veulent transversales dans leur composition et ne mobilisent pas que des spécialistes des questions de l’énergie, les services de l’Etat mobilisés sont en charge de bien d’autres missions qui ne sont pas sans lien avec les TEPCV.

Cette transversalité se retrouve au niveau des services centraux. Je relève pour ma part de la DHUP, une direction qui a l’expérience de cette transversalité des politiques publiques. Reconnaissons que ce n’est pas toujours simple : des dispositifs sont régulièrement lancés, dans des temporalités différentes et avec des moyens variables. La DHUP est donc là pour appuyer les services déconcentrés dans le portage de ces dispositifs.

Pour en revenir aux communautés régionales de travail, elles sont effectivement plus ou moins réactives selon les territoires. La plupart se posent des questions et sont en demande de formation, de rencontres transversales pour acquérir des savoir-faire. Certaines sont déjà plus organisées que d’autres et ont une expérience du travail transversal, ne serait-ce que pour avoir déjà travaillé avec des membres du réseau TÉPos. Après tout, pourquoi s’en étonner ? Les communautés régionales de travail sont à l’image des territoires eux-mêmes, aussi diverses qu’eux. Néanmoins, dans l’ensemble, elles sont actives. Toujours est-il que nous les avons réunies il y a pas plus tard qu’une semaine pour aborder la question de l’évaluation des actions engagées dans le cadre des TEPCV.

Alain Bourdin : Peut-on imaginer que cela débouche effectivement sur d’autres manières de collaborer, notamment dans la manière de faire circuler l’information et l’expertise ?

Monica-Isabel Diaz : Comme Guy Dietrich l’a évoqué, nous avons engagé un tour de France des services déconcentrés. Nos organisons des séminaires régionaux et transrégionaux pour faire monter en compétences les communautés les moins avancées. La formation porte moins sur l’expertise dans le domaine énergétique, que sur les modes de faire. C’est un point sur lequel nous insistons à la DHUP.

Des communautés prennent déjà des initiatives intéressantes. Par exemple, celle de Poitou-Charentes a dressé une cartographie des acteurs et de l’ingénierie locale en croisant l’ensemble des appels à projets ou à manifestation d’intérêt (comme celui dédié aux centres bourgs) ; elle a également organisé des séances en forme d’ateliers pour permettre aux agents de l’Etat de mieux se connaître, identifier qui fait quoi. De manière générale, les demandes qui nous sont adressées portent en réalité sur des choses très simples comme, par exemple, l’établissement d’une liste des différents appels à projets et de manifestation d’intérêt, ou encore des contacts des différents agents concernés. Des demandes simples, donc, auxquelles on ne peut cependant pas toujours répondre tant les choses vont vite (un appel à projets chasse l’autre) et les dispositifs variés. Mais le changement de posture et de mode de faire au sein même de l’Etat et de ses services déconcentrés est en train de s’organiser pour améliorer le conseil aux territoires. Nous aurons prochainement à travailler sur les SRADDET que doivent élaborer les nouvelles Régions, schémas prévus par la loi sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (loi dite NOTRe) en vue d’intégrer les schémas sectoriels : le schéma régional climat air énergie, le schéma régional de cohérence écologique, le schéma global de valorisation des déchets, le schéma régional de transport… Ils seront plus que jamais transversaux, en impliquant pour les services de l’Etat associés à leur élaboration de travailler dans le même esprit que les communautés régionales de travail.

Guy Dietrich : Je voudrais apporter un éclairage complémentaire sur les modifications en profondeur que la transition énergétique en général et les TEPCV en particulier induisent dans l’action de l’administration déconcentrée, d’une part, de l’Etat central, d’autre part, non sans rappeler le contexte où nous sommes.

Au niveau de l’administration déconcentrée, d’abord, incarnée par les DREAL, au niveau régional, les DDT, au niveau départemental. L’heure est aujourd’hui à la fusion des services régionaux. Ce qui n’est pas sans engendrer une impression temporaire de chaos. Au niveau départemental, nous assistons depuis déjà une quinzaine d’années à une modification en profondeur des missions : tandis que certaines sont transférées aux collectivités, dans la logique de la décentralisation, d’autres ont été purement et simplement abandonnées – des missions opérationnelles, de conseil et d’assistance auprès des territoires, voire de maitrise d’œuvre pour le compte de collectivités, d’instruction des permis construire, etc. En termes de sociologie – et je souligne cela à l’attention du sociologue qui m’auditionne – cela a des effets non négligeables. Sur les quelque 50 000 agents que compte le MEEM, l’essentiel est désormais concentré dans les services auprès des Préfets de départements et de régions. Tel était le contexte au moment du lancement de la loi sur la Transition énergétique pour la croissance verte qui, loin, d’aggraver la situation, offre en réalité des perspectives nouvelles, à même de contribuer à la transformation de l’action publique. De fait, les missions assignées aux agents des services déconcentrés (comme d’ailleurs de l’Administration centrale) sont porteuses d’un sens nouveau et pour tout dire motivant : la transition énergétique n’est pas une fin en soi, elle vise à répondre au défi climatique et, donc, à préserver la planète.

Comme on nous invite à le faire dans les stages de management, il importait de rappeler l’intention du commandement. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les agents de l’Etat avaient vocation à participer à la Reconstruction du pays. Puis il s’est agi d’accompagner la croissance en le dotant d’équipements et en répondant aux nouveaux besoins de logements. Désormais, la transition énergétique est la grande affaire de l’Etat, et ce dans une acception plus large que ce qu’on entend par là : de fait, elle ne se limite pas aux seuls enjeux énergétiques, mais participe d’une transition écologique.

Une telle évolution ne peut cependant être envisagée sans modifier en profondeur les méthodes de travail de l’Etat et de ses agents. Comme Monica-Isabel Diaz l’a bien souligné, cela passe notamment par ces communautés régionales du travail qui reviennent à décloisonner, à travailler dans la transversalité. Cela passe aussi par la méthode des appels à projets ou de manifestation d’intérêt. Pour des agents de mon âge – d’une petite cinquantaine d’années – et qui ont toujours vécu sur le principe de la loi déclinée en décrets, arrêtés et circulaires, qu’on applique au cas qui se présente en instruisant des demandes d’autorisation, c’est un changement majeur. Désormais, il s’agi de « vendre » des appels à projets ou à manifestation d’intérêt – qu’ils soient portés par l’Ademe, un ministère ou la Commission de régulation de l’énergie (CRE) – autrement dit de les expliciter, puis de participer à la sélection les dossiers, enfin, à l’accompagnement des collectivités lauréates. Cela n’a l’air de rien. C’est en réalité une révolution au regard de la posture traditionnelle des cadres dirigeants des services déconcentrés comme de leurs agents d’exécution.

Sylvain Allemand : Des cadres et des agents que vous connaissez bien pour avoir été vous-même directeur départemental de l’équipement et DGA du Conseil général du Bas-Rhin. Fort de cette expérience, avez-vous le sentiment que ces services déconcentrés peuvent effectivement changer de posture, que les TEPCV sont une bonne occasion de le faire ?

Guy Dietrich : En toute franchise et sans langue de bois, je répondrais que j’en suis persuadé. S’il y a bien une administration qui a, dans ce pays, fait la preuve de sa capacité d’adaptation, c’est bien celle de ce qu’on appelait il y a encore peu le ministère de l’Equipement. Cette capacité d’adaptation s’explique notamment par la formation continue et permanente de qualité, dispensée aux agents de l’Etat. Notre ministère a l’un des budgets formation le plus important, sans compter des structures de formation fortes d’une longue expérience. D’autre part, il y a une appétence des agents de l’Etat à coller au plus près des besoins des collectivités. Les services déconcentrés ont une culture de la proximité. De là d’ailleurs les passerelles entre les services de l’Etat et ceux des collectivités. Ce dont je peux porter témoignage à la lumière des éléments de mon cursus que vous avez rappelés.

J’insiste encore sur ce point : la transition énergétique est une opportunité pour nos services déconcentrés de se repositionner et, pour nos agents, de participer à de nouvelles missions d’intérêt général. Quand on veut mener des hommes et des femmes, il importe de les enrôler dans une histoire, un grand récit dans lequel ils peuvent se projeter et se reconnaître Et justement, même si des notions comme transition ou mix-énergétique, et des acronymes comme TEPCV ne sont guère séduisants, il y a au-delà de tout cela, les ingrédients d’une belle histoire à raconter aux agents de l’Etat, mais aussi aux élus et au reste de la population. Car il va de soi que c’est l’ensemble de la société civile qu’il faut emmener dans la transition énergétique.

Sylvain Allemand : Comment raconter une histoire à partir de programmes d’actions qui, dans le cas des TEPCV, confinent à une liste à la Prévert ?

Guy Dietrich : De fait, les programmes d’actions peuvent donner cette impression. On pourrait aussi regretter le manque apparent d’originalité de certaines de ces actions. Certes, le remplacement des ampoules de l’éclairage public permet, comme vous l’avez reconnu vous-mêmes, de réaliser des économies d’énergie immédiates, de même que l’achat de véhicules électriques ou le remplacement des fenêtres d’une école ou d’une Mairie. Mais cela ne fait pas le début d’un grand récit.

Pour autant, il ne faudrait pas, encore une fois, noircir le tableau. Un simple aperçu des conventions TEPCV – disponibles, je le précise au passage sur notre site [pour y accéder, cliquer ici], font état d’actions plus novatrices et ce, dans des domaines variés. Le fait est, ces conventions paraissent répétitives. Je ne jetterai pas pour autant la pierre aux acteurs des territoires ni à nos services déconcentrés. Nous nous heurtons en réalité à une contrainte juridique : en finance publique, une subvention ne peut porter sur un programme d’actions, et doit être fléchée sur des actions précises. De là la propension à privilégier des actions clairement identifiables, de surcroît faciles à monter dans le laps de temps imparti (rappelons que les conventions courent sur trois années).

Alain Bourdin : Une illustration s’il en était besoin du fait que l’apprentissage est décidément un processus qui prend du temps. Et que, si problème il y a, il vient des ruptures trop souvent introduites dans ce processus d’apprentissage, au point d’empêcher les acteurs de capitaliser sur leur expérience. Venons-en à la 3e séquence, relative aux effets des TEPCV et à la manière de les évaluer.

Sylvain Allemand : Question qui se pose d’autant plus que l’évaluation fait partie des missions de Guy Dietrich…

Guy Dietrich : L’évaluation a été une préoccupation présente dès le début de l’appel à projets TEPCV. Pour preuve, la demande faite aux collectivités labellisées de renseigner une demi douzaine d’indicateurs (nombre d’emplois induits, de kilowattheures produits ou économisés, d’émissions de GES évitées, etc.). Une telle batterie ne saurait certes constituer un système d’évaluation, mais elle a le mérite d’exister et peut servir de socle à ce futur système d’évaluation que nous sommes justement en train d’imaginer. Une réunion a eu lieu sur le sujet pas plus tard que la semaine passée [au milieu du mois de février]. Compte tenu des sommes injectées d’ici la fin du premier semestre 2016 (probablement 400-450 millions d’euros), on est en droit d’exiger un système d’évaluation digne de ce nom même si, et c’est ce qui rend l’exercice difficile, la politique des TEPCV n’a pas d’objectifs a priori quantifiables, que ce soit en termes de tonnes équivalent pétrole économisées ou d’émissions de GES évités, etc.

Sylvain Allemand : «  Probablement » avez-vous dit à propos des sommes injectées d’ici la fin du premier semestre 2016. Est-ce une façon de rappeler que le versement est conditionné à la présentation des factures par les collectivités ?

Guy Dietrich : Je disais « probablement » plutôt en référence au nombre de TEPCV. A la fin du premier semestre 2016, on devrait atteindre les 400-420 TEPCV sous contrat : aux 212 labellisés, devraient en effet s’adjoindre un nombre à peu près équivalent de territoire « piochés » prioritairement parmi les Territoires en devenir et les contrats locaux de transition énergétique. Chacun peut prétendre à 2 millions théoriquement. Mais sachant pertinemment que tous ne vont pas solliciter l’intégralité de cette somme,  nous estimons à 400-450 millions des sommes allouées à cette échéance – Il nous faut bien faire de la programmation budgétaire !

[ Suite à la matinale, Guy Dietrich nous informe qu’on été exclus du bénéfice de ces 2 millions, les TEPCV de plus de 250 000 habitants – les subventions qui leur seront accordées sont limitées à la première tranche de 500 000 euros et, potentiellement, à une rallonge maximale de 500 000 autres euros pour un projet vraiment exemplaire].

Alain Bourdin : De l’enquête de terrain que nous avons menée, il ressort des effets à la fois positifs et négatifs : des TEPCV qui accélèrent les démarches déjà adoptées par les acteurs locaux, et d’autres qui, au contraire, les freinent. Un paradoxe qui s’explique par l’obligation faite aux territoires de prendre en charge 20% du financement d’actions labellisées TEPCV. Faute de l’avoir anticipé, des territoires retardent voire renoncent à d’autres projets d’investissement.

Guy Dietrich : Il est encore tôt pour être définitif sur les effets induits par les TEPCV. D’ores et déjà, on peut être sûr de ceci : quand on impulse une telle politique, avec autant de financements, il se passe nécessairement quelque chose. Certes, et comme cela a déjà été souligné, il y a eu un effet d’aubaine. Mais je ne connais pas de politique publique qui n’en induise pas. Voyez les dispositifs de reprise des véhicules anciens, moyennant une prime à l’achat d’un véhicule neuf (la fameuse Jupette) : il y a un effet d’aubaine pour ceux qui cherchent justement à se débarrasser de leur vieux véhicule.

Ce genre d’effet ne saurait en faire oublier un autre, positif celui-là, à savoir une prise de conscience de la nécessité de la transition énergétique par des acteurs qui ne se sentaient pas encore concernés. Je suis originaire d’une Région – l’Alsace – où la population et les élus sont particulièrement sensibilisés à cet enjeu et, de manière plus générale, à la transition écologique. Des initiatives y ont vu le jour depuis longtemps. Mais c’est loin d’être le cas dans toutes les autres Régions de France. Force est de constater qu’on n’est encore qu’au début de l’histoire de la transition écologique. Celle-ci n’était pas, il y a encore peu, un sujet de débat au sein des collectivités locales. Si l’appel à projets TEPCV a eu un premier mérite, c’est bien celui d’avoir suscité des débats autour de ce thème au sein de conseils municipaux ou communautaires. C’est déjà beaucoup. Il a contribué à une prise de conscience dans des territoires qui n’y étaient pas encore prédisposés. Bien plus, les TEPCV ont à leur manière fait vivre cette « démocratie participative » à laquelle la Ministre est si attachée, comme vous le savez, en sortant des débats ordinaires sur les terrains constructibles ou pas, le PLU et sa révision. Avec les TEPCV, les débats locaux ont pu s’élargir à des problématiques nouvelles jusques et y compris dans territoires ruraux. 

J’ajouterai un troisième effet, déjà évoqué, mais qui me paraît tout aussi important : l’appel d’air pour l’économie locale. Le dispositif génère de la commande publique qui peut profiter directement aux artisans du bâtiment et aux entreprises locales à commencer par les concessionnaires de marques proposant des véhicules électriques ou hybrides.

Enfin, les TEPCV participent d’un changement de rapport des habitants à leur territoire au regard de son approvisionnement en énergie. Celle-ci ne provient plus seulement de réseaux anonymes, mais aussi du territoire local. Le citoyen se voit ainsi conforté dans l’idée qu’il peut lui-même reprendre la main sur les enjeux énergétiques, en prenant part au financement d’un parc éolien, par exemple, à travers une société coopérative, aux côtés de leur commune ou de la Communauté de communes. Je pense en particulier aux habitants de la Communauté de communes du Mené, précurseur avec son parc éolien, dont un tiers du capital est détenu par les habitants. Même si on n’est pas en boucle locale – les électrons produits localement repartent sur le réseau RTE – cela participe de la prise de conscience du fait que le simple citoyen peut devenir acteur de l’énergie produite sur son territoire (et un jour, peut-être, consommée sur place). Nous n’en sommes qu’au balbutiement de ce mouvement. Mais il sera très certainement intéressant à suivre du point de vue de sa sociologie et de ce que cette implication citoyenne dans la production énergétique modifie dans les pratiques de consommation.

Benoît Boutaud : Je partage ce constat : l’appel à projets à engendrer des débats. Certes, on pourra toujours considérer que cela fait cher le débat, mais au moins cela en engendre là où il n’y en avait pas, du moins sur les questions énergétiques. Là où ils existaient, ils sont confortés. Reconnaissons aussi que si effets il y a au plan économique, ce sont des effets à court voire très court terme (c’est bien évidemment le cas des achats de véhicules électriques ou hybrides ou le remplacement des ampoules de l’éclairage public). C’est une différence avec la dynamique des TÉPos, qui s’inscrit, elle, dans la durée. J’ajoute que la somme de 500 000 euros est subdivisée entre plusieurs conventions (d’une dizaine à une quinzaine selon la taille des Communautés de communes). Pour mémoire, les conventions sont conclues avec chaque collectivité partenaire du TEPCV. Ce qui réduit d’autant plus l’effet de masse.

Alain Bourdin : au-delà de la revitalisation de la démocratisation participative, il y a un autre effet sous-évalué et néanmoins important, à savoir : la sensibilisation de la population. Vous l’avez évoqué, mais il faut le souligner. Je constate qu’il y a des territoires où commence à se produire des choses intéressantes de ce point de vue. Il n’y a peut-être pas de débat démocratique, mais au moins y a-t-il des acteurs qui commencent à entrer dans la problématique énergétique. Ce serait dommage de ne pas les encourager à aller plus loin.

Sylvain Allemand : Un commentaire que je formule à voix haute, mais qui peut en appeler un de votre part, et deux interrogations. Le commentaire concerne l’absence de la moindre référence au principe de planification. On devine au demeurant pourquoi : celle-ci supposait la définition d’objectifs, de moyens pour y parvenir et d’un système d’évaluation, là où désormais on table sur la capacité d’initiatives des territoires : on mobilise des moyens financiers non négligeables avec l’idée de voir ce que cela va donner aussi bien en termes de production d’EnR que d’économie d’énergie. Pourquoi pas ?

La première interrogation porte sur la possibilité que vous avez évoquée d’écrire un autre récit entraînant, à travers la transition énergétique en général et les TEPCV en particulier. Soit, mais je ne peux continuer à me demander comment le faire avec des acronymes, des appels à projets ou encore des notions comme croissance, fût-elle verte.

La seconde interrogation porte sur la démocratie participative que vous avez également évoquée. Je vous trouve vous, Guy Dietrich tout comme Benoît Boutaud, plutôt optimistes. Pour ma part, je n’ai pas le sentiment que les TEPCV aient impliqué les habitants, du moins dans leur phase de conception. Pouvaient-ils d’ailleurs le faire compte tenu du laps de temps dont disposaient les collectivités pour remplir leur dossier de candidature. Je n’ai pas le sentiment non plus que ces TEPCV aient eu des retombées médiatiques hormis les séances de signature de conventions, orchestrées par le ministère selon une logique de communication au demeurant efficace. Pour ma part, j’ai fini par éprouver un vif intérêt pour les TEPCV au fil des travaux de l’Atelier Energie & Territoires, mais en peinant à le partager avec mes confrères et consœurs !

Guy Dietrich : Peut-être faudrait-il m’inviter dans vos cercles de journalistes. Je ne demanderais qu’à les convaincre de l’intérêt des TEPCV. J’ai cependant l’impression que l’appel à projets à eu d’importantes retombées que ce soit à l’occasion des débats et des votes en conseil municipal ou communautaire, ou des signatures de conventions. Que celles-ci aient eu lieu à Paris ou lors de déplacements du ministre en province, elles ont eu un écho dans une presse abondante et fait le buzz comme on dit aujourd’hui. J’en veux pour preuve la revue de presse électronique que nous adresse quotidiennement nos collègues de la communication du ministère. On y relève de nombreux articles sur les TEPCV.

Au-delà des retombées médiatiques, ces derniers ont suscité des débats – j’en viens à votre seconde interrogation relative aux effets sur la démocratie participative. Les programmes d’action ont dû nécessairement donner lieu à des délibérations au sein des conseils municipaux ou communautaires, de même que les projets de convention avec l’Etat. Certes, ces délibérations n’ont probablement pas été aussi approfondies qu’on pouvait le souhaiter. Certes, elles n’ont tout aussi probablement porté que sur des actions très concrètes et non une vision d’ensemble du territoire et de son devenir au regard des enjeux de la transition énergétique. Mais, outre le fait qu’il y a d’autres lieux et d’autres moments pour en discuter, ces simples délibérations ont eu au moins le mérite de les inscrire dans l’agenda des élus et de leurs administrés.

Cela étant dit, le ministère et ses agents ne peuvent être partout ni prétendre tout faire. Il importe que la société s’empare du sujet et ce, dans cette logique que j’évoquais de nouvelle répartition des rôles entre l’Etat et les collectivités. L’Etat se veut davantage stratège, animateur, incitateur. Il injecte des inputs, émet des signaux, plutôt forts en l’occurrence, en faisant confiance à la société civile, aux élus et aux corps intermédiaires pour s’en emparer. Pour autant, une transition énergétique ne peut se faire du jour au lendemain. Elle s’inscrit nécessairement dans la durée. Les TEPCV n’ont pas d’autre prétention que de nourrir cette dynamique. Restons donc réalistes et patients sans entretenir de faux espoirs. Nous ne nous attendions pas à voir clore des débats dans les 36 000 communes de France.

Benoît Boutaud : Il y a une appropriation manifeste. Et ce n’est pas parce qu’elle n’a pas été médiatisée qu’elle ne s’est pas produite. Comme cela a été rappelé, il y a eu des délibérations dans les conseils municipaux et communautaires. Rappelons aussi que les projets qui ont été montés devaient associer des partenaires intermédiaires (dont les chambres consulaires, que nous n’avons pas encore citées). Il restera donc immanquablement quelque chose de ces TEPCV. D’autant que ce n’est pas fini. Nous n’en sommes encore qu’au début de ce processus qui doit nous conduire jusqu’à fin 2017.

Guy Dietrich : J’ajoute que les TEPCV sont intervenus concomitamment avec la préparation de la COP21, ce qui leur a permis de bénéficier de la médiatisation de la préparation et de la tenue de la COP21. Et, réciproquement, les TEPCV ont pu incarner de manière concrète la mobilisation du pays et de ses territoires. La ministre avait d’ailleurs souhaité que les TEPCV soient une contribution de la France à la lutte contre le réchauffement climatique. Ils participent désormais d’une communauté de collectivités qui se veulent à l’avant-garde dans la lutte contre le réchauffement climatique et de la transition énergétique.

Sylvain Allemand : Justement, quelle a été la réception des TEPCV à l’étranger ? Qu’envisagez-vous à cet égard ? Je pose la question même si nous avons bien compris que les TEPCV étaient fortement liés au contexte institutionnel de notre pays.

Guy Dietrich : Si l’appellation TEPCV est spécifiquement française, en revanche, il existe d’autres expériences comparables à l’étranger. Ainsi que la responsable des questions énergie-climat de l’ambassade d’Allemagne à Paris me le rappelait récemment, ce pays a une formule équivalente au plan fédéral. Nous en sommes d’ailleurs venus à l’idée d’envisager des jumelages entre les TEPCV français et leurs homologues allemands. Quant à savoir si nos TEPCV ont eu un écho parmi nos partenaires de la COP21, je pense être en mesure de répondre par l’affirmative, pour avoir suivi la ministre avant et pendant toute la tenue de la COP21. A chaque fois qu’elle rencontrait un ministre ou un chef de gouvernement, elle ne manquait pas d’évoquer «  sa » loi sur la transition énergétique et «  ses » TEPCV. Elle les a « vendus » à chaque instant, comme la contribution de la France à la lutte contre le réchauffement climatique. Les représentants des TEPCV ont d’ailleurs été invités au Bourget (150 élus ont fait le déplacement). En partenariat avec l’Association des Régions de France, une conférence a été organisée sur le thème «  Territoire et transition énergétique / protection du climat ? » à laquelle ces mêmes élus ont été invités. Autant d’initiatives qui me font dire que les conditions ont été réunies pour une reconnaissance internationale de cette expérience française qu’ont représentée les TEPCV.

Alain Bourdin : Après tout, quand on compare les TEPCV à d’autres appels à projets et autres dispositifs technocratiques au regard de leurs retombées médiatiques et/ou de leur réception à l’international, on peut considérer que ce n’est pas si mal. Cependant, et en écho à ce que vous disiez des revues de presse du ministère, j’ajoute que pour les besoins du travail que nous avons effectués, j’ai pris le temps d’examiner la presse locale. Force est de constater un décalage d’intérêt entre les mesures de type TEPCV et les projets visant à produire de l’énergie locale, de surcroît à partir d’un dispositif intégré. Même si c’est complexe au plan technologique, cela suscite a priori un plus vif intérêt des médias locaux. Ce qui interroge sur les représentations que cela mobilise dans la tête des gens.

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