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Pourquoi des TEPCV ? Entretien avec Monica-Isabel Diaz

Pourquoi Des TEPCV ? Entretien Avec Monica-Isabel Diaz
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Architecte urbaniste de l'Etat à la Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP), au Ministère du Logement, de l'Egalité des Territoires et de la Ruralité, Monica-Isabel Diaz a bien voulu répondre à nos questions sur la genèse de l’appel à projets «  Territoires à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV), ses résultats mais aussi les nouveaux modes d’élaboration des politiques publiques dans le double contexte de décentralisation et de transition énergétique.

Entretien

Pourriez-vous, pour commencer, nous rappeler la genèse des TEPCV et leur ambition ?

Monica-Isabel Diaz : Dès son arrivée au Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie (MEDDE), en septembre 2014, Ségolène Royal a souhaité entendre les territoires pour savoir où ils en étaient dans leur transition énergétique et ce, avant même l’adoption de la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte. Il s’agissait de montrer que la France était déjà en ordre de bataille sur cette problématique.

Au début, il était question de TÉPos (pour Territoire à Énergie Positive). Mais outre le fait que cette appellation existait déjà (elle a été créée à l’initiative du Cler, le réseau pour la transition énergétique), elle s’appliquait alors principalement à des territoires ruraux. Ségolène Royal a souhaité s’en différencier pour embrasser plus largement les territoires, y compris urbains et même métropolitains. Elle souhaitait aussi un vocable qui appartienne en propre à la démarche qu’elle entendait impulser. C’est ainsi que sont advenus les TEPCV.

Précisons encore que l’appel à projets a été co-piloté par la Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature, du Ministère du Logement, de l'Egalité des Territoires et de la Ruralité (où se trouve la DHUP, dont je relève), avec la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du MEDDE, en association avec l’Ademe. Madame la ministre voulait impliquer les services de l’Etat aux côtés des acteurs territoriaux de la transition énergétique.

Ensemble, nous avons échangé autour du projet d’appel à projets, pour finalement aboutir à une formulation la plus simple et ouverte possible, revenant en somme à demander aux territoires intéressés de nous dire ce qu’ils envisageaient de faire.

L’appel à projets a été lancé en septembre 2014 et l’annonce des résultats faite le 9 février 2015. Le 4 mai dernier, l’Etat signait les premières conventions dont la convention cadre avec la CDC, qui va gérer le fonds spécial pour la transition énergétique. C’est dire si les choses sont allées vite.

Dans quelle mesure cet appel à projets traduit-il une autre modalité de construction de politiques publiques ?

Pour en revenir à l’Etat, les appels à projets ou autres correspondent à une inflexion somme toute récente de ses modalités d’intervention. Naturellement, ils découlent du contexte de décentralisation. Mais ils sont aussi inspirés des dispositifs de l’Europe, tout en étant cependant, en règle générale, moins lourds qu’eux.

Autant le dire, cette modalité de mise en œuvre de politique publique tranche avec la culture des services de l’Etat et leurs dispositifs classiques d’évaluation, y compris pour une direction comme la nôtre. Tant et si bien que nous avons dû apprendre en marchant. De là l’intérêt qu’il y a eu à travailler avec l’Ademe, qui a déjà une longue expérience de ces procédures. Elle y a eu recours pour faire valoir ce que font les territoires, notamment dans le cadre des Plans Climat (PCET) et de projets d’aménagement durable.

N’est-ce pas aussi dans le contexte français la contrepartie naturelle de la décentralisation menée depuis les années 80 ?

Si, bien sûr. Dès lors que des compétences sont reconnues aux collectivités territoriales, la politique publique ne peut plus être descendante. Elle doit s’élaborer à travers une gouvernance plus territoriale, impliquant les services de l’Etat.

Le Ministère du Logement a déjà pris la mesure de ce changement de contexte en lançant, dès 2009, un premier appel à projets EcoQuartiers, qui devait déboucher en 2012 sur la création d’un label national. Aucun financement n’est alloué, mais les lauréats sont sélectionnés sur la base d’une grille de critères très élaborés et s’engagent dans la durée, dans l’esprit des appels à projets européens.

Certes, à trop multiplier ce genre d’appels, on peut craindre un risque de saupoudrage des ressources de l’Etat et une perte de vision d’ensemble. Néanmoins, cela répond à l’idée que les territoires font aussi par eux-mêmes, n’attendent plus des seules politiques publiques nationales, qu’ils savent s’associer, coopérer, créer des entités communes - des syndicats mixtes, des pays, des pôles d’excellence,… L’Etat a, de son côté, compris qu’il y avait un intérêt à faire remonter du terrain leurs initiatives et à les accompagner pour leur permettre d’aller plus loin. Les appels à projets sont une manière d’inciter les territoires à « raconter » les manières dont ils procèdent pour avancer sur les différents sujets, en l’occurrence : la transition énergétique et écologique aussi bien que la lutte contre le réchauffement climatique.

« Raconter », dites-vous. Quitte à rendre compte des hauts et des bas ?

Oui, bien sûr. Il ne s’agirait pas de « se raconter de belles histoires » ! Ni d’abuser du marketing territorial. Beaucoup d’initiatives mettent en avant le « vert », jusque dans leur dénomination, mais sans qu’on en voie toujours la couleur… Il s’agit plutôt, et comme vous le dites, de rendre compte aussi des difficultés rencontrées, selon le contexte. Car, bien évidemment, à chaque territoire, ses spécificités et donc son TPECV. On ne peut alors qu’être frappé par l’inventivité - le sens de la débrouille, serais-je tentée de dire, dans le bon sens du terme -, dont on peut faire preuve ici ou là pour surmonter les obstacles, lever les freins, adapter une solution.

Revenons à l’appel à projets « TEPCV ». Son cahier des charges était tout sauf contraignant…

Il invitait les candidats à définir un périmètre de territoire, qui aille au-delà d’une seule commune, dans l’idée de favoriser, justement, la coopération entre collectivités, dans le cadre d’Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par exemple.

Ensuite et surtout, il était l’occasion pour eux de rendre compte d’une stratégie, avec des objectifs de réduction de leur consommation d’énergie fossile, de développement des énergies renouvelables.

Cela étant dit, c’est vrai que le cahier des charges n’était pas aussi contraignant que ceux d’appels à projets européens ou aussi encadrés que ceux de l’Ademe. Cela tient à la volonté de la ministre d’être à l’écoute de ce que les territoires avaient à nous dire de ce que pouvait être un TEPCV, sans en imposer une vision a priori.

Qu’entendez-vous par stratégie ? S’agit-il de prendre en considération les enjeux d’aménagement et d’urbanisme ?

Notre Direction a essayé de pousser en faveur de critères qui feraient des TEPCV des supports à une politique d’aménagement et d’urbanisme, un enjeu encore insuffisamment pris en compte dans les actions en faveur de la transition énergétique. On met spontanément en avant les EnR ou les BÉPos, mais sans vision globale. Au final, c’est bien une entrée énergie, qui a été privilégiée dans la définition du cahier des charges. Il n’en reste pas moins clair que la transition énergétique implique les différentes dimensions du territoire et ne saurait donc être l’apanage des seuls énergéticiens. On contribue aussi à cette transition, en travaillant sur des problématiques d’aménagement et d’urbanisme.

Que dites-vous à ceux qui considèreraient que l’appel à projets a été lancé dans l’urgence ?

Je dirai qu’il ne l’a pas été plus que d’autres appels qui ont été récemment mis en place par nos ministères (je pense aux appels à manifestation d’intérêt «  Centres-bourgs » et « Plateformes locales de la rénovation énergétique de l’habitat » ou encore à l’appel à projets «  zéro déchet, zéro gaspillage » porté par la direction en charge de la prévention des risques). Là où d’aucuns voient de l’urgence, ne pourrait-on pas voir davantage de souplesse de la part des services de l’Etat ? Et puis, encore une fois, l’enjeu est d’enclencher une dynamique sans préjuger des solutions.

Les appels à projets (ou à manifestation d’intérêt, etc.) permettent non seulement aux territoires de gagner en visibilité mais aussi de savoir ce qui se fait ailleurs. S’il peut en résulter plus de coopération et d’émulation entre eux, tant mieux. Nous veillerons d’ailleurs à ce que les territoires lauréats dialoguent et mutualisent.

Qu’en est-il de l’articulation des TEPCV aux dispositifs existants : PCET ou Agenda 21 local ? N’y a-t-il pas un risque de redondance ?

C’est un risque sur lequel l’Ademe a très tôt appelé notre vigilance. Les TEPCV ne sont pas censés se substituer aux dispositifs que vous citez, mais les compléter, l’Ademe veillant justement au travail d’articulation. L’agence est d’ailleurs en train d’inscrire les actions prévues dans le cadre des TEPCV dans sa base de données PCET. Pour les territoires qui ne s’étaient pas encore lancés dans un PCET ou un Agenda 21, l’appel à projets TEPCV a été l’occasion de se lancer dans une démarche de planification territoriale de leur politique énergétique.

Mais des TEPCV pouvaient être aussi redondants avec d’autres dispositifs, notamment en matière de réhabilitation et de rénovation des bâtiments. C’est ce sur quoi l’Agence nationale de l’habitat (Anah) a attiré notre attention, en invoquant notamment son programme « Habiter Mieux », destiné aux plus démunis. Nous avons donc pris soin de préciser que les TEPCV devaient porter sur des opérations différentes de celles éligibles au programme de l’Anah. Un exemple parmi d’autres de notre ajustement au fil de l’eau.

Que dites-vous à ceux qui reprocheraient à l’Etat d’avancer ainsi à tâtons ?

N’est-ce pas une manière de prendre la mesure de la complexité de nos sociétés ? L’erreur n’aurait-elle pas été d’imposer des solutions, des réponses toutes faites ? Nous ne sommes plus à l’époque, si tant est qu’elle ait jamais existé, où l’Etat décidait seul de la manière d’aménager le territoire. Encore une fois, son rôle est davantage de stimuler, d’encourager, d’accompagner. Pas de dicter. C’est quelque chose de nouveau et je pense qu’il faut le saluer. On apprend en marchant, comme je l’ai dit, et surtout des territoires eux-mêmes.

Les résultats ont-ils répondu à vos attentes ?

Oui, et ils les ont même dépassées, puisque 528 dossiers ont été déposés (nous avions tablé sur 300 !), émanant d’une diversité de territoires : des EPCI, des intercommunalités, mais aussi des pays, des parcs naturels (44 sur les 51 existants). Les résultats ont permis de constater que pratiquement tous ces territoires avaient déjà des démarches de planification d’une politique énergétique locale. Pour mémoire, 212 candidats ont d’ores et déjà été reconnus comme TEPCV, 164 comme TEPCV en devenir. Le reste sont des territoires ayant proposé des actions ponctuelles non éligibles au fonds de transition énergétique.

Mais que vous n’abandonnez pas pour autant…

Non, en effet. L’Ademe et les services départementaux de l’Etat accompagneront ces territoires pour les aiguiller sur des fonds existants (Fonds chaleur, Fonds Déchets,…).

Quel accompagnement est-il prévu pour les autres ?

On en vient sans doute à une des innovations de la démarche : la constitution de « communautés de travail régionales » – une formule à laquelle tient Ségolène Royal. Présidées par le préfet de Région et composées de services de l’Etat – DREAL, DDT – des antennes régionales de l’Ademe et appuyées par la Caisse des Dépôts (CDC), elles accompagneront les TEPCV, y compris ceux en devenir. L’intérêt de ces communautés est qu’elles sont déjà opérationnelles puisque ce sont elles qui ont participé à la sélection des dossiers, en les répartissant entre les trois catégories que j’ai évoquées tout à l’heure. Autrement dit, il n’y a pas eu nécessité de créer une nouvelle instance : l’espace de la rencontre et de l’échange a émergé de la mise en place de l’appel à projets. Ses membres avaient l’avantage de connaître le contexte, les collectivités et partenaires locaux. On voit au passage l’intérêt qu’il y avait à ne pas définir des critères trop rigides, en laissant aux communautés de travail régionales le soin d’apprécier la qualité des dossiers à la lumière de leur connaissance du terrain. Précisons encore que ces communautés de travail sont à géométrie variable : d’autres acteurs, y compris du secteur privé, pourront les rejoindre pour apporter leur expertise.

Que contiennent exactement les projets de TEPCV ?

Ils contiennent une diversité de mesures qui vont de la rénovation de m2 d’habitats et d’équipements publics, telles que des écoles à l’acquisition de véhicules électriques, en passant par une amélioration de l’éclairage public et l’éducation de la population à des sujets environnementaux,…

Ce qui a tout l’air d’une liste à la Prévert…

Oui, en effet. Mais ce sont les actions phares que des collectivités sont en mesure de mettre en place rapidement, dans les trois ans à venir (durée, je le précise, des conventions). Elles ont le mérite de donner à voir des réalisations concrètes alors que la transition énergétique est encore une notion abstraite pour bon nombre de nos concitoyens.

Et puis la transition énergétique ne passe-t-elle aussi pas par ce foisonnement d’actions ? C’est de leur multiplication que l’on pourra obtenir un effet de masse et enclencher une dynamique, amener les acteurs locaux à prendre d’autres initiatives et s’inscrire dans une démarche vertueuse, à plus long terme. A court terme, elles constituent de quoi constituer une précieuse base de données sur ce que des collectivités sont en mesure de faire, y compris en termes de cofinancement.

Chaque TEPCV percevra a minima 500 000 euros. Tous n’ont pourtant pas la même taille ni la même ambition …

En effet, les TEPCV sont variés. Quoi de commun entre un EPCI rural et le Grand Lyon ? A priori, si les 500 000 euros peuvent conditionner la possibilité même du projet porté par le premier, il ne s’agira que d’un complément pour le second. Fallait-il moduler en conséquence cette somme ? Nous nous sommes posé la question. D’aucuns ont suggéré de moduler le montant en fonction, par exemple, du nombre d’habitants.

Mais la ministre a souhaité aller aussi vite que possible, sans s’encombrer de procédures. De là le choix d’attribuer le même montant étant entendu que ceux qui iront plus loin pourront bénéficier jusqu’à 2 millions d’euros. Et puis chaque TEPCV, du plus petit au plus grand, contribue au foisonnement en montrant qu’on peut entreprendre à différentes échelles, qu’il n’y a pas lieu d’être un grand territoire pour commencer à impulser une dynamique. Il peut donc être normal de ne pas faire de différence. Précisons que les financements reçus au titre du TEPCV ne peuvent couvrir l’intégralité d’une action, mais au plus 80%, et ce, pour inciter à des cofinancements et faire jouer un effet de levier.

Qu’est-ce qui garantit que les territoires feront un bon usage des sommes allouées ?

Commençons déjà par leur faire confiance ! Ensuite, chaque TEPCV s’engage au travers de conventions, signées par les collectivités locales directement concernées. Chaque convention précise les projets à financer : des logements ou un équipement public à rénover, un éclairage public plus économe, l’acquisition de véhicules électriques. La convention rappelle aussi l’engagement d’inscrire ces investissements dans une stratégie d’ensemble, avec des objectifs chiffrés.

Quand et à quelles conditions les 500 000 euros sont-ils versés ?

Le versement s’effectue en plusieurs phases. Les TEPCV reçoivent pour commencer une avance de 40%, à compter de l’automne, une fois la convention signée. Le solde le sera sur la base des factures qui seront présentées. Précisons que les versements sont effectués par la Caisse des dépôts, sur la base des factures présentées par les collectivités.

Où en êtes-vous dans le déroulement de l’appel à projets TEPCV ?

Jusqu’à la fin de l’été, nous en étions à une phase technique et néanmoins cruciale : la signature des conventions. Les premières l’ont été début mai, à Poitiers, avec la convention cadre entre les ministères concernés et la CDC.

Ce processus a nécessairement pris du temps. Chaque convention est déclinée en autant de fois que le TEPCV compte de collectivités ; elle précise la répartition des 500 000 euros par projet et par collectivité. Les 212 lauréats ont donc engendré bien plus de conventions ! A quoi se sont ajoutés les cas particuliers comme les parcs naturels régionaux, qui, a priori, ne sont pas habilités à recevoir le montant alloué par l’appel à projets. Seules les collectivités locales le sont. Chacune d’elles devait donc s’engager dans le cadre d’une convention.

Mais si le processus prend autant de temps, c’est que la ministre tient à assister personnellement à chaque signature. Une autre illustration, au passage, de son portage du dossier TEPCV. Je ne résiste pas d’ailleurs au plaisir de vous dire comment la cérémonie, car c’en est une, se déroule. Les représentants de chaque territoire sont salués par la ministre en personne tandis que les actions qui y sont menées sont présentées en parallèle sur un écran. Puis vient le temps de la photo collective, enfin, d’un pot où chacun peut échanger de manière informelle.

Pour y avoir assisté, je peux témoigner du fait que c’est un moment particulièrement riche, qui permet de découvrir les TEPCV incarnés par des hommes et des femmes volontaires. La ministre insiste sur la nécessité de constituer une vraie communauté et de faire en sorte qu’elle se montre. Un site internet sert par ailleurs de vitrine, en rendant compte de ce qui se met en place ici et là. Une base de données techniques permet d’exploiter au mieux les résultats.

Reste que l’on en parle peu dans les médias… D’ailleurs le choix d’un nouvel acronyme - TEPCV - est-il heureux ?

Si tel est le cas, cela n’engage-t-il pas aussi la responsabilité des médias ? Les TEPCV est un dossier qui tient tout particulièrement à cœur le ministre. En plus de participer à chaque signature de conventions, Ségolène Royal met un point d’honneur à aller sur les territoires, pour aller à la rencontre des acteurs et prendre la mesure de ce qui se fait concrètement.

Gageons que la COP21 permettra de mettre davantage en lumière les TEPCV. Car s’ils ont été pensés dans la perspective de la loi sur la transition énergétique pour une croissance verte, ils concourent bien évidemment aussi à la lutte contre le réchauffement climatique.

Un compteur doit indiquer les performances réalisées à travers les TEPCV, à travers plusieurs indicateurs : les kWh économisés, les mètres carrés rénovés, etc. Bien sûr, cela ne saura suffire à refléter la réalité du terrain. C’est pourquoi, plusieurs événements sont programmés à l’occasion de la COP21. Un village mettra à l’honneur les TEPCV, à travers une exposition de leurs projets. Un premier événement est prévu dès septembre.

Quel est votre sentiment à ce stade, quant à l’apport des TEPCV à la transition énergétique ?

Je n’ignore pas les interrogations que ces TEPCV ont suscité et continuent à susciter. Interrogations dont vous vous êtes fait d’ailleurs l’écho. Mais je pense qu’on peut vraiment tirer parti de ce dispositif qui s’est mis en place en marchant. Certes, les critères ont pu paraître particulièrement souples et ouverts, mais au vu des résultats, doit-on le regretter ?

Madame la ministre, qui, encore une fois, a porté de bout en bout le dispositif, souhaitait un dispositif aussi peu « technocratique » que possible. Des réunions hebdomadaires avec les directeurs de services ont permis de l’ajuster au fil de son déploiement, en évitant tous les carcans habituels. Au final, ce sont bien les territoires qui ont pu s’exprimer et nous instruire sur les voies possibles de la transition énergétique.